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高校教师职称评审权下放良性运行的困境与对策

  2018-08-09   来源:培训学校管理系统 

  高校职称评审权下放是驱动政府高校管理模式机制改革,优化人才评价与激励,促进高校教师职业公平发展的重要制度创新。高校职称评审权下放是高校办学自主权的回归。我国高校教师职称评审权下放将面临政府职称管理模式难以转型、高校内部治理难以保障公平、社会参与职称制缺失、与之相关人事制度改革推进缓慢的主要困境。为推进高校治理体系改革纵深发展和现代大学制度建设,我国应从政府、高校、社会三个维度协同构建高校职称评审权下放综合治理机制,以克服“一放就乱,一乱就收”的恶性循环。

  高校职称是学术资源配置、人才专业技术能力的基本指标,也是高校治理问题突出的领域。一项关于“哪些职业最受职称评审之累”的社会调查显示,教师职业排在首位,而“职称评定”高居教师“十大痛”之首[1]。高校教师职称评审权下放是破解职称评审积弊,驱动高校办学自主权落实与扩大的重要改革。2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化职称制度改革的意见》提出:“发挥用人主体在职称评审中的主导作用,科学界定、合理下放职称评审权限。”2017年3月,教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出:“高校教师职称评审权直接下放至高校,由高校自主组织职称评审、自主评价、按岗聘用。”2017年7月,教育部办公厅发布的《教育部人才工作领导小组2017年工作要点》明确该年度将高校教师职称评审权直接下放至高校。高校教师职称评审权下放对于进一步理顺政府与高校关系,强化政府服务监督功能,消解职称评审问题,落实与扩大高校办学自主权,推进高等教育治理模式与治理体系现代化等都具有重要意义。

  一、高校教师职称评审权下放的性质分析

  厘清高校办学职称评审权下放行为的性质,是正确理解政府管理权与高校自主办学权关系,保障高校教师职称评审持续发展,进一步深化高校教师职称评审制度改革的基础。

  长期以来,受计划经济体制与单位制的影响,我国公立高校的教师职称评审被视为教育行政审批的事项[2]。理论与实务成为高校教师职称评审权视为教育行政权的组成部分。高校教师职称评审启动、运行及管理都认为是政府行为。虽然部分高校在高校职称评审权全面下放就具有高校教师高级职称评审权,但都是经过教育行政部门部审批而获得。主流观点也一直坚持高校获得教师职称评审权是政府授权委托的结果。2017年11月,教育部、人力资源社会保障部印发的《高校教师职称评审监管暂行办法》第17条规定:“对整改无明显改善或逾期不予整改的高校,暂停其自主评审资格直至收回评审权。”毫无疑问,该规范主张高校职称评审权属于政府权力,高校教师评审权下放是政府将此授权委托高校行使,委托人保留收回授权行为权力的传统观点。

  在“放管服”战略全面推进和高等教育治理模式转型背景下,将高校教师职称评审权下放定性为政府授权行为有些不合适。政府授权行为说为政府任意干预高校职称评审权行使提供了理论依据,不仅会影响到政府彻底将职称评审权下放,而且会阻碍高校职称评审长效发展。笔者认为,将高校职称评审权下放定位为高校办学权的回归行为较为合适,也就是说政府原基于特定原因行使本应由高校行使的职称评审权,因政府管理体制及政府职权调整而返还给高校。其理由在于,一是职称评审权是我国高校办学自主权的法定内容之一。《高等教育法》第37条规定:“高校按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务。”从其立法目的与规范规定来看,高校职称评审权为高校办学自主权的内容之一;从法律规定来看,高校办学自主权是高校办学者应有的权利。目前,部分学者也坚持高校办学自主权是高校作为办学主体应具有的权力。如有学者认为高校办学自主权为高校固有的社团自治权[3]。有学者认为办学自主权是具有宪法意义上的自有权利,本质上它是学术自由权制度性保障的表象,而不是结社权(社团自治)、言论自由权等权利的体现,虽然与它们密切相关[4]。作为高校办学自主权重要内容之一的职称评审权也应为高校自有权利。二是高校是教师职称聘任者与评价者,理应具有对高校职称的评审权,以实现评审、评价与使用的统一,提高职称评审的公平性和效益度。随着我国高等教育发展和高校办学体制改革深化和推进,高校治理能力和治理体系得到明显提高,政府将高校职称评审权回归高校,具有现实必要性和可行性。

  二、高校教师职称评审权下放良性运行面临困境

  高校职称评审权下放是驱动政府高校管理模式机制改革,优化人才培养与使用,保障高校教师职称评审公正的重要制度创新。但是,由于我国保障和驱动高校教师职称评审权下放的基础性及配套性制度建设尚未完成,高校教师职称评审权下放良性运行将面临一些阻碍,实施效果难以达到预期目标。

  (一)政府职称管理模式难以转型

  高校职称评审权下放是我国驱动政府高校管理职能转型的重要突破口。但在政校关系还没有全面理顺,其他相关改革没有协同推进背景下,政府职称评审权下放必然面临困境。一是政府行政化管理模式的路径依赖。随着“放管服”战略推进,我国政府逐步实现由全面细微管理向宏观调控与监督服务转向,高校办学自主权逐步得以落实。但从总体来看,政府对高校依然采取行政化管理模式。高校人才管理、专业学科建设、重要资源配置等依然受到政府严格控制。虽率先推进高校职称评审改革具有必要性,但由于政府行政化管理模式的路径依赖,政府会继续采取行政化思维干预高校职称评审。比如目前很多省市已经将高校教师评审权全面下放到高校,但政府依然间接通过控制职称指标、评审通过率等方式影响职称评审。在高校独立办学主体地位难以有效保障背景下,高校职称评审权下放必然带有政府主导性、不稳定性等问题。二是政府职称评审监督难以有效。2017年11月,教育部、人力资源社会保障部印发《高校教师职称评审监管暂行办法》,就高校教师职称评审监管重点内容、监管和违纪违法惩处措施进行了规定,进而对高校职称评审权下放提供了基本制度保障。但该办法还存在一些问题。如没有构建专门的职称评审机构、没有规定部门分工与协作机制、没有明确高校职称联合评审、委托评审条件、没有确立高校教师职称评审申诉制度和监管部门违反违纪责任制度等,从而保障政府对高校职称评审的有效监督。在实践,由于没有专门的职称评审监督机构,加上人员配置不够,监督方式滞后等原因,也导致政府职称评审的监督形式化、短期化。

  (二)高校内部治理难以保障职称评审公平

  我国高校教师职称评审权下放意味着高校教师职称评审制度经过历次改革,其权力控制主体也基本完成了制度性转移,随之而来则是高校教师职称评审过程控制主体的变革[5]。高校教师职称评审权下放后,高校正式成为职称评审的权力与责任主体。但由于我国高校内部治理去行政化改革成效不佳,学术主导治理制度尚未建立,还难以保障职称评审公平性。一是高校内部治理行政化问题。随着高校内部治理去行政改革不断推进,学术权力的地位与作用不断提升。但从总体来看,大部分高校依然处于行政权力主导状态,学术权力边缘化、行政化问题突出,高校治理的行政化必然造成职称评审行政化。当前,大部分高校在行政化思维指导下,将职称评价指标简单量化,普遍重科研轻教学,重数量轻质量,以行政评价代替学术评价。此外,行政化也会带来高校职称评审行政权力意志化、信息公开选择化等问题。二是部分学校缺乏承接职称评审能力问题。目前,我国大部分新建本科院校及高等职业院校的专业(学科)普遍处于建设阶段,多数专业(学科)还不具备高级职称评审能力。政府将高校教师职称评审权一揽子下放高校,必然会出现部分高校没有能力承接问题。虽相关文件规定可采取委托评审、联合评审方式。但由于没有明确实施条件,以及相关利益难以协调等原因,高校缺乏主动采取委托评审、联合评审的动力,从而导致一些高校拼凑式组织职称评审委员会,达不到高校职称分类评审、同行专家评审要求。评审的科学性、公平性必然大打折扣。三是高校职称评审标准差异过大问题。职称评审权下放后,高校具有自主制定职称评审标准及实施方案的权力。这一方面有利于高校根据自身发展战略、特色强化师资队伍建设和特色发展;另一方面也会带来高校之间同一专业职称条件、水平差异过大的问题,带来新的不公平。四是高校职称评审救济机制不完善。目前,高校普遍建立了举报、控告等职称评审间接救济机制,但没有建立如申诉、仲裁等内部救济机制,当事人的权利难以得到公平保护。

  (三)社会参与职称评审机制缺失

  长期以来,我国政府主导高校教师职称评审,其处于相对封闭状态,社会公众基本无从参与。高校职称评审权下放后,不仅需要提高职称评审的社会竞争和社会认可性,也需要强化社会参与和监督。因此,有必要构建社会参与职称评审机制。目前,我国社会公众参与高校教师职称评审不仅缺乏合法性依据,也缺乏基本平台和渠道。社会参与机制的缺失使得高校职称评审在政府、高校之间单向运行,使得高校职称评审权下放缺乏社会基础和支持系统。这样不仅致使高校职称评审行为监督单向化,而且影响到高校职称评审专业化发展与高校人才社会竞争机制的构建。

  (四)与职称评审相关人事制度改革缓慢

  高校职称评审权下放是高校人事制度改革的重要内容,但与之相关的基础性人事制度改革缓慢,必然影响高校职称评审权有效下放和良性运行。一是高校教师评聘分离制度改革缓慢。虽然我国早在1986年就提出要推进高校职称的评聘分离,但目前大部分高校实施评聘合一,职称终生制,导致高校岗位编制与职称评审不当挂钩。高校定岗定编制后,由于剩余岗位少,年轻教师无法获得晋升,成为影响高校人才成长和科技创新的制度瓶颈。二是高校管理人员职员制改革缓慢。《教育法》第36条规定:“学校及其他教育机构中的管理人员,实行教育职员制度。”推进高校管理人员职员改革,是促进高校管理去行政化改革,保障职称评审权下放良性运行的必然选择。但是由于路径依赖和利益关系难以调整等原因,目前大部分高校管理人员继续实施行政化管理模式,很多管理人员既具有行政职务,也占据专业技术岗位,而且很多高校还继续允许管理人员参评职称,甚至规定评审条件低于专任教师。三是高校人才流动难。许多高校对教师流动设置众多限制,加上社会保障区域转移制度不完善,高校教师校际流动困难,从而难以驱动高校职称有效竞争与高校人力资源的市场化配置。

  三、保障高校教师职称评审权下放良性运行的对策

  高校评审权下放面临上述困境,影响到高校职称评审权有序下放与现代大学制度建设。因此,我国必须从政府、高校、社会三个维度协同构建综合治理机制,以保障高校职称评审权下放良性运行,助推高校治理体系和治理能力现代化。

  (一)进一步理顺政校关系

  构建和谐、权责分明的政校关系是高校职称评审权下放良性运行的基础,也是高校办学自主权落实与扩大的要求。进一步理顺政府与高校关系是高校职称评审权下放的前提要求。相关部门应从以下方面进一步理顺政校关系:一是科学划定政府与高校的权限。政府应立足于高校举办者、管理者与服务者的基本定位,全面退出进一步下放高校管理权力,强化宏观调控功能。高校应定位为办学者,具有自主决定办学事务的权利。明确高校办学自主权属于办学主体的基本权利,非来源于政府授权,法律没有明确界定的办学权利属于高校所有。以将高校职称评审权定位为高校自主办学权内容之一为契机,进一步驱动政府与高校人才管理权限分工。二是进一步推进政府高校管理模式转型。以有限政府理念为指导,摒弃传统的细微管理模式,退出对高校学科、专业、科研、人才等具体领域的干预,强化政府对高校办学方向、办学规模、办学水平的宏观调控与监督。

  (二)强化政府职称评审监督功能

  教育部、人力资源社会保障部制定的《高校教师职称评审监管暂行办法》为发挥政府监督功能,促进高校职称评审权下放奠定了制度基础。在此基础上,建议应进一步推进政府职称评审制度创新,强化政府监督功能。一是强化职称评审监督组织建设。我国应在教育、人力资源、社会保障行政部门设立专门的职称监督机构,配置足够的监督人员,保障监督机构的权威性。二是构建教育行政、人力资源、社会保障等监管部门的监督职能分工与协作机制,实现高校职称评审的全程式监督,消除监督真空。三是创新监督方式。在采取抽查、备案、巡查等常规性监督方式基础上,监督部门可探索采取远程监督、信访监督、委托监督等新方式,以提高监督的有效性。三是制定高校教师评审指导性标准和评审基本程序要求,为高校职称评审提供参考。加强对高校职称评审文件的合法性、科学性监督。四是强化职称评审监督责任规制,明确政府监督机构及其工作人员失职、滥用职权等责任,促进监督者正当行使权力。

  (三)优化高校职称评审内部保障能力建设

  优化高校内部保障能力建设是高校职称评审权下放良性运行的关键所在。建议高校应厘清职称评审主体职权职责,深化内部治理能力建设,夯实高校职称评审权下放的保障能力。一是高校应深入推进内部治理结构去行政化改革,凸显学术权力在学校学术事务治理中的决定性作用。按照行政权和学术权力有效分离原则,构建职称评审委员会,保障其独立、公正从事评审工作。二是应构建科学的职称评审标准。高校应从职称评审的学术评价基本逻辑出发,强化职称评审的评价内涵,克服评审标准的行政化、简单化倾向。将师德作为职称评审首要条件,提高教学业绩在评审中的比重,克服重科研评价的传统思维。依据不同专业(学科)特点和不同类型专业岗位评价规律,构建科学职称评审标准体系。三是构建公正的评审程序。高校应从公平、合理、有序基本要求出发,全面建立职称评审的启动、申报、成果鉴定、会议评审、公示、争议解决和救济等基本程序,完善职称评审信息全面公开制度,健全职称评审校内监督机制和权利救济机制,有效保护当事人权益。四是完善职称评审后管理机制。构建有效的职称聘任岗位评价标准,实施竞争性职称聘任机制,逐步破解职称终身制难题。

  (四)构建社会参与职称评审促进机制

  现代大学治理,注重的是决策的多主体参与,追求的是大学的公共价值 [6]。促进社会参与高校职称评审,构建多元共治的高校职称评审治理机制,是强化社会监督,提高社会认可度与公信力的基本路径。建议高校职称评审社会参与机制应从以下方面进行构建:一是应鼓励社会成立职称评审服务机构,就职称成果效益评价、学术价值评价等提供专业服务。高校对标准化程度高、社会通用范围广的职称系列,以及不具备评审能力的职称系列,可委托社会机构进行评审。二是高校制定的评审标准和方案,应广泛征询专业性社会机构意见,以保障评审的科学性和认可度。二是强化社会参与监督机制。高校应向社会公开职称评审方案和过程,听取社会公众对职称评审的意见和建议,畅通社会参与监督渠道。

  (五)协同推进高校相关人事制度改革

  协同推进与高校职称评审改革密切相关的人事制度改革,是高校职称评审权下放稳健推进的基础,也是发挥其驱动人事制度改革的要求。一是我国应深入推进高校教师评聘分离制度改革。“一评定终身”既是目前职称评审制度最大的问题,也是国内职称评审制度的通病[7]。全面推进职称评审和职务聘任分离,岗位职数与职称评审脱钩,形成能上能下,竞争上岗的局面,创新人力资源配置与人才评价机制。二是深入推进高校管理职员制改革。全面解除高校管理人员的专业技术职称聘任,对其实施职员制管理,畅通其晋升渠道,为职称评审改革和内部治理去行政化清除制度障碍。三是促进高校人才适度流动。我国应制定规制高校人才流动的基本政策规范,促进高校人才适度、有序流动,对高校严格限制人才流动的不合理行为进行监管,实施职称与岗位聘任的跨校竞争,促进高校职称评审公平性,优化人力资源市场配置机制。

  (六)完善法律保障机制

  我国高校评审权下放是政府主导制度变迁的结果,规范其运行的是部委规章和政策性文件,严格来说其缺乏合法性基础。完善职称评审权下放法律保障机制,确立其合法性基础和保障其持续发展要求。我国应从以下方面完善高校职称评审权下放法律保障机制,一是构建高校职称评审权下放的合法性基础。建议将《高等教育法》第37条修改为“高校自主评聘教师和其他专业技术人员的职务”,从而明确高校职称评审权下放的性质,奠定高校自主行使职称评审权的合法性基础。二是构建高校职称评审法律责任制度。在相关高等教育法规中明确规定参评教师、高校职称评审委员会违法行为的法律责任,以及高校违法行使职称评审权、政府违法干预的法律责任。三是建立高校评审争议法律解决机制。建立职称评审委员会复议机制。规定在职称评审委员会评审结果公示期间,当事人对评审结果有异议,可以申请职称评审委员会评审复议,其应当受理并及时告知复议结果。建立高校教师职称评审学校申诉机制,使之与教育行政部门申诉机制有效对接。规定对教育行政部门申诉不服的,当事人还可以提起行政诉讼。并参考劳动争议仲裁机构设置模式,在教育行政部门设立教育仲裁机构,就高校职称评审等专业性事项进行仲裁。

  高校职称评审权下放是高校办学自主权落实的重要内容,也是驱动人才管理体制制度改革的重要举措。虽然我国高校职称评审权下放将面临一些阻碍与挑战,但实现高校职称自主评审、自主聘用与自主评价是现代大学制度建设的必然趋势。我国应协同政府、高校、社会力量,构建多元协同治理机制,克服“一放就乱,一乱就收”的恶性循环,保障高校职称评审权放得下、落实得好。