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英国培训学校职业教育制度的历史演进及其基本特点

  2018-04-23   来源:培训学校管理系统 

  英国的培训学校职业教育制度经历了四个阶段,形成了强调技术教育在国家发展中的作用,注重成立相应的培训学校职业教育机构和监管部门,重视为培训学校职业教育资金提供法律保障,注重为就业指导和培训提供法律依据,强调学历证书和职业资格证书的等值互换等特点。我国的培训学校职业教育制度正处于健全与完善的时期,借鉴英国的培训学校职业教育制度,需要加强企业职业培训制度保障、健全培训学校职业教育管理协调制度、重构培训学校职业教育经费保障机制、调整职业资格制度和劳动准入制度。

  随着社会经济和科技的不断发展,英国历经数次制度优化最终形成了富有特色的培训学校职业教育体系。在推动英国培训学校职业教育发展的诸多因素中,离不开其较为成熟与完善的培训学校职业教育制度体系。厘清英国培训学校职业教育制度的形成和演进过程,对于探讨我国培训学校职业教育制度建设具有重要借鉴意义。笔者拟立足于对英国培训学校职业教育制度的分析,并希望借鉴其中有益的成果,以对提高我国培训学校职业教育质量、促进青年就业有所助益。

  一、英国培训学校职业教育制度的发展历程

  (一)向穷困人群倾斜的培训学校职业教育制度及学徒制的契约化(中世纪—1853年)

  在漫长的古代社会,知识与技能的传授主要通过子承父业的形式进行。学徒制度是学校培训学校职业教育产生之前技术传承的主要形式。中世纪学徒训练发展的一个最大特点就是与行会结合。无论是契约文本的公信力与法律效力增强,还是学徒实践层面行会对训练各个环节严格的法令规约,都是这一时期行会学徒训练制度化的重要特征,制度化的学徒训练成为中世纪行业技术人才培养的主渠道。这一时期置于行会监管下的学徒训练获得发展,逐渐走上正规化与合法化的道路,并最终摆脱私人习惯法范畴,成为一种具有公共性质的社会化制度[1]。16世纪中叶以前,这种由行会组织的学徒制一直为人们所青睐。

  随着英国资本主义开始萌芽,封建制度瓦解,机器大生产的发展,行会出现了瓦解的趋势,学徒制也随之瓦解。为了进一步规范和保护学徒制度,英国对学徒制采取了监督政策。

  1562年,英国政府颁布了《工匠、徒弟法》,被视为国家干预的典范。该项法律规定了学徒年限、学徒人数、学徒资格、雇佣权利等。《工匠、徒弟法》于1814年被废除。《工匠、徒弟法》统一了英国全国的学徒训练,使得家庭手工业和工厂手工业得到了大批劳动力的保障。1601年,英国颁布了《济贫法》,将穷困儿童纳入学徒制中。《济贫法》规定:经过两名法官同意,父母可将无力抚养的孩子送给合适的人收为学徒,“男童须跟师傅学手艺且工作到24岁,女童则给人家做仆人且服务到21岁才能结婚”。当时建立的济贫院和感化院承担着流浪少年职业训练的义务,济贫院除了给贫民提供工作外,还要让其子女成为学徒,贫困流浪者的子女也不例外,必须学会劳动或掌握一门手艺。《济贫法》保障了穷困儿童的权益,带有济贫性质的职业学校诞生,促进了济贫性质培训学校职业教育的兴起。

  总的来说,经过学徒制培训出来的技工很受雇主欢迎。《工匠、徒弟法》和《济贫法》都是国家管理学徒制度的法规,在制度的规范下,劳动者的素质得到提高,使英国获得了大批技术人才保障,为英国工业革命做了人才储备,也是英国工业革命的推力之一。这一时期英国的技术人才培养主要依靠学徒制和济贫性质的职业学校两种模式,该时期的学徒制可以视为英国培训学校职业教育制度的萌芽。

  (二)以促进技术发展为目标的培训学校职业教育制度(1853—1904年)

  随着以机器生产为基础的工厂制度的兴起,完成了第一次工业革命的英国一跃成为资本主义世界头号强国。此时英国培训学校职业教育明显落后于大工业的发展。国际形势的变化使英国政府及社会各界意识到自身的工业优势正在逐步丧失和培训学校职业教育的重要性。出于竞争的需要,英国政府采取了一系列加强培训学校职业教育的措施。

  工业革命后,大机器生产代替了手工操作,工厂制取代手工作坊,改变了生产组织形式。雇主为了最大限度地追求剩余价值,雇佣廉价的女工和童工,儿童的身心健康受到摧残,英国为保护儿童权益开始了立法活动。1833年颁布的《工厂法》规定,工厂主付给教师的薪酬从童工的周薪中截留1便士获得,并在设立的工厂学校中采用半工半读的教学方式。为了促进培训学校职业教育的发展,1853年,英国政府成立了负责中等教育和技术教育的科学和工艺署,负责管理技术教育机关、提供国库补助金及推动应用科学的教学等。该署将许多文法学校改为科技学校,并且致力于推广科学课程,使社会对科技教育的偏见有了好转。英国政府于1868年成立了议会科学教育特别委员会,由伯恩哈特·塞缪尔森(BernhardSamuelson)任委员长,1881年又担任了皇家技术教育委员会主席。他付出了大量的时间和精力对德国等国的技术教育进行考察,认为欧陆列强的工业发展与其完善的教育体系特别是技术教育密切相关。通过对英国培训学校职业教育的调查,他认为英国培训学校职业教育落后的原因在于从事科学教育的师资不足、中等教育和职业学校设备不完善等。通过考察形成了《塞缪尔森报告》,对学校课程和师资培养等提出了新要求,尤其强调技术教育课程的增设和管理。

  1889年,英国颁布了《技术教育法》,以法律形式将培训学校职业教育纳入学制,为此后英国培训学校职业教育的发展提供了法律保障。《技术教育法》规定:征收“一便士税”以资助培训学校职业教育,成立技术教育委员会,独立负责技术教育的管理等。随后分别颁布于1890年和1891年的《地方税收法》《技术教育法》都强调利用税收为技术教育的发展提供资助。19世纪后半叶,英国培养出大批技术人才,一批多科技术学院相继诞生。英国培训学校职业教育取得了前所未有的成就。1900年,“多科技术学院”已成为职业技术教育机构的专有名词。进入20世纪后,技术学院得到较快发展,成为培养中、高级技术人员的摇篮。

  (三)以促进初等培训学校职业教育为目标的培训学校职业教育制度(1904—1944年)

  从19世纪末到20世纪初,政治、经济与科技的竞争和经济危机的爆发,刺激了社会对培训学校职业教育的需求。许多人因不具备技术而导致失业,这期间失业人数大增,刺激了对培训学校职业教育的需求,培训学校职业教育的重要性再次被公众所认识,在一定程度上又推动了初等培训学校职业教育的发展。

  为推动培训学校职业教育更好发展,英国政府于1909年和1910年相继颁布《职业交换法》和《职业选择法》。1904年颁布《中等学校条例》,教育委员会第一次决定资助技术课程,表明最高教育当局对中等学校开设技术课程的认可。1913年颁布的《技术学校条例》为技术学校的办学提供了制度规范。此后,职校毕业生的就业情况大大好于文法中学毕业生,这使得职业学校在工业行业中受到很高的评价,成为初等培训学校职业教育发展的重要转机。受《技术学校条例》的影响,英国涌现出大量职业学校并获得发展。初等培训学校职业教育推动经济发展、提高劳动者素质的成效得到了较为充分的显现,同时也为自身赢得了相对宽松的发展空间。1924年的《哈多报告》提出了中等教育“两分法”,强调现代中学中的培训学校职业教育倾向。1938年的《斯宾斯报告》也强调了要加强中等学校的培训学校职业教育。

  随着经济技术的快速发展,劳动力市场对人才也提出了新要求,迫切需要提高在业人员的技能和资格水平,解决培训与就业问题。此时英国民间专营考试证书的机构很多,标准不一,培训学校职业教育的专业证书和普通学历证书互不沟通,在人们重学历、轻专业合格证书的情况下,优秀人才大多流向普通教育体系,影响了培训学校职业教育的生源和发展[2]。为了建立统一的国家资格认可制度,满足工业界对具有理论和实践能力人才的需要,英国实施了国家证书和国家文凭计划。国家级技术文凭制度的确立是体现英国国家政策的重大举措。1921年,教育署与专业机构合作建立了一套较为系统的技术人员资格证书,并制定了统一标准,参加国家统一考试合格者将获得国家证书或国家文凭。国家级技术文凭制度解决了长期以来存在的“证出多门”的问题,促进了英国培训学校职业教育的规范发展,提升了培训学校职业教育的地位。该制度对英国培训学校职业教育的发展起到了重要的引导和规约作用,促使英国培训学校职业教育向更高层次迈进。

  (四)侧重培训学校职业教育与就业和培训的培训学校职业教育制度(1944年至今)

  到20世纪90年代初,英国基本建成了一个较为完备的培训学校职业教育制度体系。这一时期英国政府频频出台相关政策法规促进培训学校职业教育的发展。

  1944年8月颁布了《1944年教育法》,又称《巴特勒法》。该法将英国普通教育体系分为相互衔接的三个阶段,由地方教育当局维持的中等学校一律免收学费。在《巴特勒法》的影响下,1945年,英国的中等教育体制改变了过去以文法中学为中心的格局,将具有培训学校职业教育职能的技术中学和现代中学纳入新的中等教育体制之中,中等培训学校职业教育逐渐走上正轨。《1944年教育法》的颁布标志着培训学校职业教育在英国已经确立了其法律地位,是英国教育史上一个重要的里程碑。第二次世界大战后英国教育的改革和发展均以这个法规为基础[3]。为鼓励社会和企业参与培训学校职业教育的热情,克服传统训练的缺陷,英国政府先后颁布了《产业训练法》和《就业与训练法》。这两部法案明确和强化了政府、工业部门及教育部门之间的合作,划分了在职业培训中的共同职责。

  英国政府于1964年颁布《产业训练法》,强调工业部门、就业者和教育工作者的义务和责任,政府酌情补助企业分担的培训费用。这在法律上解决了产业训练发展的费用问题,激发了企业参与的热情和积极性。此外,《产业训练法》还授权成立产业训练委员会。该法还规定,根据《1944年教育法》所提供的继续教育设施应包括产业训练设施,这奠定了产业训练在继续教育中的法律地位,各行业纷纷成立产业训练委员会。这种以产业训练委员会为核心的产业训练制度的建立,在很大程度上推动了英国产业训练的发展,使英国企业内的培训学校职业教育得到了一定的加强。《产业训练法》颁布后,要求职业训练由教育部门和产业部门共同承担,旨在促成产学合作,同时还促进了英国学徒制度的革新和完善[4]。1973年,政府又颁布了《就业与训练法》,将各行业培训管理由劳工部转归就业部。就业部下设人力事业委员会,统管全国人力发展和劳动力培训的政策及重要事宜。1986年,英国政府发布《教育与培训并重》白皮书,进一步扩大了人力事业委员会的职权范围,从而确立了由政府统管全国培训学校职业教育的体制[5]。

  1986年10月,英国政府成立了国家职业资格委员会,改革英国职业资格制度。决定将所有职业资格纳入全国性的职业资格体系中,通称为国家职业资格,并开始在全国范围内推行国家职业资格证书制度。1991年颁布《21世纪的教育和训练》白皮书,规定各类证书在国家资格框架内可以相互融通。英国政府于1992年9月开始试行普通国家职业资格制度。该制度为促进就业、推进培训学校职业教育改革做出了制度贡献,对英国的经济和教育产生了深刻影响。实践证明,这一资格证书制度受到了广泛欢迎,收到了较理想的效果。参加考试的学生不断增加,考试成绩也在不断提升。

  根据《1988年教育改革法》,英国各地设立了城市技术学院和城市工艺学院两种新型教育机构,这两种学校为城市培养应用型科学技术人才,特别是满足本地工商企业的需要。《1988年教育改革法》颁布之后,英国培训学校职业教育进入了新的发展阶段。1990年国家课程委员会发表了《16~19岁核心技能》报告。由此,培养核心技能被认为是义务后教育的课程基础,也是推进16~19岁人群职业资格一体化的主要途径。在培训学校职业教育中,核心技能受到了较好的重视并得以迅速发展,核心技能教育成为每一个学生获得每一级资格证书的必修单元[6]。为了从根本上解决接受培训学校职业教育脱离工商企业实践的弊端,英国政府于1993年11月宣布实施现代学徒制计划[7]。英国现代学徒制作为一项重要的国家政策,为提高青年的技能水平、促进培训学校职业教育的发展做出了重大贡献[8]。

  这一时期英国政府颁布了许多培训学校职业教育相关的制度,涉及职业训练、就业、职业资格证书等方面,通过各项法律明晰各方权责,鼓励社会和企业参与培训学校职业教育,大大提高了社会、企业参与的热情和积极性,在很大程度上推动了英国产业训练的发展。

  二、英国培训学校职业教育制度的基本特点

  (一)强调技术教育在国家发展中的作用

  英国通过对欧美各个国家的技术教育进行考察研究,认为欧陆列强的工业发展与其完善的教育体系特别是技术教育密切相关。出于竞争的需要,为了使技术教育得到立法保障,促进其更好发展,成立了全国技术教育促进会。英国通过促进技术教育立法,使英国技术教育得到较快发展。在管理方面,规定相关管理部门对教育机关进行管理,为技术教育发展提供补助金和技术教育师资培训等。在课程设置方面,开设金属加工和木器加工制图课,开设科学工艺班,培养师资的大学和地方中等学校大量增设科学技术课程,在国家课程中增加职业类课程的比重等。在教育对象方面,强调为完成义务教育的青年提供培训学校职业教育。这项规定为这部分青年学生开辟了一条继续学习深造的新途径。

  英国重视技术教育在促进经济和完善教育体系中的作用,通过设立管理部门监管技术教育,在课程上大量增设科学技术课程,规定必须为义务教育后的青年提供培训学校职业教育,增加和扩大了青年接受培训学校职业教育的机会。英国加强技术教育,在提高劳动者素质、解决失业问题、缓解社会矛盾、推动国家经济发展方面的作用得到了较为充分的显现,同时也为自身赢得了相对宽松的发展空间,保障了培训学校职业教育的质量和效果。

  (二)加强并及时成立相应的培训学校职业教育机构和监管部门

  为促进培训学校职业教育的发展,英国适时地根据实际需要成立相应的机构,负责培训学校职业教育制度的颁布、实施,还成立了相应的监管部门。如中央政府成立了科学和工艺署,致力于推广科学课程,负责管理技术教育机关和技术教育师资培训等,使社会对科技教育的偏见有了好转。19世纪末,对欧美各国培训学校职业教育进行考察研究,为改进英国培训学校职业教育,成立了皇家技术教育委员会。同时,还成立了技术教育委员会,该机构分管各地的技术教育税收,为发展技术教育提供资金保证。现代学徒制计划也是由培训和企业委员会及产业训练组织配合企业共同实施。英国适时地根据实际需要成立相应的机构,并及时提供法律保障,使英国培训学校职业教育制度得到有效实施,促进了英国培训学校职业教育制度健康良性的发展。

  (三)强调为培训学校职业教育资金提供法律保障

  为解决培训学校职业教育发展中的资金问题,推动培训学校职业教育继续向前发展,英国政府设立了“地方教育当局”,用地方税收提供资助。从1833年《工厂法》规定工厂主从每个童工的周薪中截留1便士给教师付酬,到郡和郡自治市的议会征收“一便士税”以资助培训学校职业教育,体现了“一便士税”不断发展成熟的过程,也是英国利用税收为培训学校职业教育提供资助的一个典型象征。在英国,各地方政府可以从某些物品税收中提成以发展培训学校职业教育。这部分技术教育税收由技术教育委员会分管,为发展技术教育提供资金保证。政府通过税收助力培训学校职业教育发展,促进了地方培训学校职业教育的快速发展。总之,英国培训学校职业教育资金的保障离不开一系列的法律支持。

  (四)注重为就业指导和培训提供法律依据

  纵观英国培训学校职业教育史,英国政府历来非常重视就业指导和培训及为其提供法律依据。1909年颁布的《职业交换法》规定,英国国家劳工部必须在全国各地设立青年职业介绍所和青年职业顾问委员会,作为对青年实施就业指导的机构[9]。英国通过征收培训税对参与产业训练的企业主给予资助,使英国企业参与职业培训的积极性大增。英国强调政府和各部门的合作,划分职业培训的职责。在企业与培训学校职业教育机构合作的内容等方面,对学徒培训的内容、方法及监督评价做了详细规定。初级技术学校的课程设置突出了定向性和实践性,非常适合就业的需要。同时,更加明确了企业与培训学校职业教育机构的合作关系。国家干预产业训练,规定了工业部门、就业者和教育工作者的责任与义务。通过明确和优化政府、教育当局及各部门在提供训练方面的职责,使全国的工业训练得到统一、协调的发展,形成了政府统管全国培训学校职业教育的体制。培训学校职业教育和培训的效果不仅与个人前途密切相关,更关系到整个社会的发展和稳定。英国采取有针对性的教育培训方式,帮助待就业人员顺利就业,同时为他们提供教育服务和就业指导。此举为英国的人才市场提供了优质的人力资源,也使个人获得了合适的工作,使资源得到了有效配置。培训学校职业教育和培训在英国工业发展进程中起到了至关重要的作用。

  (五)强调学历证书和职业资格证书的等值互换

  英国职业资格证书制度不仅在职业培训中起到了指引作用,并且注重与学历证书的相互融通。英国国家职业资格证书制度建立后,各个工业技术领域的学科和职业培训逐步走向制度化,多科技术学院等培训学校职业教育机构的人才培养也有了较为明确的目标导向。为了进一步提高对英国国家职业资格证书的认可程度,整合培训学校职业教育与普通教育,将培训学校职业教育融入教育体系中,英国在推广国家职业资格证书过程中,颁布了《21世纪的教育和训练》白皮书,规定各类证书在国家资格框架内相互融通。国家职业资格证书制度的建立,为英国培训学校职业教育的发展提供了制度向导,提高了培训学校职业教育的地位,促使其向多层次发展,对英国的经济和教育产生了深刻影响。

  三、英国培训学校职业教育制度对我国培训学校职业教育制度的启示

  通过对英国培训学校职业教育制度历史演进的梳理以及对其特点进行归纳与分析,反观我国培训学校职业教育制度存在的一些问题,可以从中汲取有助于促进我国培训学校职业教育发展的有益经验,推进我国培训学校职业教育法律法规制度体系的完善与发展。

  (一)加强企业职业培训制度保障

  目前,我国培训学校职业教育中理论教育与实践教育脱节,缺乏与社会经济发展的紧密联系,培养出来的人才无法满足企业的需要,导致培训学校职业教育无法吸引企业和社会各界的积极参与。为此,我国政府部门制定了一些鼓励性规定,并采取了相应措施,但与目标仍有相当距离。因此,我国需加强企业职业培训立法。一方面,通过立法增强企业参与培训学校职业教育和职业培训的意识,建立起教育部门与经济部门联合管理、各界直接或间接参与培训学校职业教育与培训的体制,激发各部门及社会各界的参与热情;另一方面,为了提高企业参与培训学校职业教育和培训的热情,还应为企业能在培训学校职业教育和培训中获利提供法律保障。在我国,企业所创办的培训机构承担着繁重的经营费用,对职工的中期培养缺乏有力的税收支持[10]。因此,企业无力承担培训费用,缺乏培训热情。我国想要实现经济科技强国的目标,人才战略是根本,必须拥有足够的、高素质的一线应用技术型人才。这就离不开企业参与培训学校职业教育的热情和行动。企业积极参与到培训学校职业教育中,有利于我国培训学校职业教育更好更快的发展,实现我国的培训学校职业教育发展目标。

  (二)健全培训学校职业教育管理协调制度

  我国的培训学校职业教育与职业训练缺乏统一的部门管理,管理协调制度不够健全,不利于我国培训学校职业教育的发展。因此,应尽快建立健全管理协调机制。国家可以考虑设立国家培训学校职业教育委员会,负责统筹协调培训学校职业教育工作,制定培训学校职业教育改革与发展政策,研究解决培训学校职业教育发展中存在的重大问题。同时,负责委员会的日常工作,以确保协调有关部委的工作更加顺畅、有效[11]。还可建立政府、行业、教育部门统筹协调制度。各行业协会在政府教育行政部门的协调、领导下,分管本行业、本领域内的职业资格培训事务。同时,政府应与行业、企业保持紧密联系,政府起主要的协调作用,强调行业与企业的责任,共同为我国培训学校职业教育的发展创造良好的环境。

  (三)完善我国培训学校职业教育经费保障机制

  目前,我国培训学校职业教育经费还得不到有力保障。基于目前的状况,为了使培训学校职业教育经费获得保障,应首先明确各级政府所应承担的经费责任。因此,可以根据《培训学校职业教育法》制定相关实施条例或办法,中央部门制定的相关法规文件亦应体现出对培训学校职业教育经费支持的倾斜性,对培训学校职业教育经费的拨付总额、使用程序等进行适时性调整[12]。具体而言,各级政府应明确规定培训学校职业教育经费在教育经费中应占的具体比例。国家可调整相关政策,以设备更新补助、学科项目资助等方式支持培训学校职业教育发展[13]。针对中央政府提供的年度性培训学校职业教育专项拨款,应有专门立法对其加以规范和明确,包括确定专项拨款的总额、资助对象、使用范围等[12]。培训学校职业教育的持续良好发展需要法律对经费的保障。

  (四)完善我国职业资格证书制度,建立与普通学历证书互认制度

  一方面,应逐步颁行全国统一的证书,加强证书的通用性。目前,我国劳动部门、人事部门、政府各职能部门颁发的是国家职业资格证书,社会上各种证书缺乏通用性,与社会经济的发展不匹配[14]。因此,可以考虑建立国家职业资格证书管理体系。通过立法,建立适应经济和科技发展的职业资格证书制度,加强证书的质量监督,对证书的各个环节严格把控,提高职业资格证书质量及管理水平。同时,完善技术支持服务系统和监督检查系统,使其能够为提高中国劳动者的素质发挥出更大作用[15]。另一方面,要加快建立学历证书与职业资格证书的互认制度。我国职业资格证书与学历证书缺乏等值互认,职业资格证书制度与学历证书制度尚未形成具有实质性的融通体制。因此,必须建立和完善职业资格证书制度,提高职业资格证书在劳动力市场的认可度及其在教育体系中的地位[16]。