[摘要]针对目前高校治理现状，高校应从大学“管理”到大学“治理”的转变入手，提出高校办公室在大学治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用，并对目前高校办公室引领制度建设、做好督查督办、推进政务公开的现状进行分析，提出加强和改进的路径与解决办法。
党的十九大为我们绘就了新时代高等教育的宏伟蓝图，高等教育工作全面进入十九大的时间频道、思想频道和行动频道。建设高等教育强国，冲刺世界教育中心，推进大学治理体系和治理能力现代化，已成为国家的重要战略目标和任务。高校办公室作为一个综合协调部门，是学校对内对外的窗口，在学校治理体系中处于承上启下、协调左右、联系内外的中枢位置，对于推进大学治理现代化起到至关重要的作用。
一、由“管理”到“治理”，对高校办公室中枢职能提出新要求
大学“管理”与大学“治理”的根本区别在于政府作用于大学的角色和方式不同：在管理行为中，政府是大学的权威性和唯一管理者，行为以发布命令等强制方式为主;在治理行为中，政府只是众多管理主体之一，行为以咨询、引导等服务方式为主[1]。政府逐步简政放权，以增强大学自主办学活力，要求大学必须从自身构建外部和内部治理体系，尤其要完善内部治理结构，推进大学治理能力的现代化。笔者在不断的实践和探索中切身感受到，高校办公室作为学校的中枢职能部门，一般都承担着秘书工作、综合管理、对外接待、信访事项、政策法律事务、督察督办、政务公开等职能，随着新形势下一流大学建设工作的推进，社会对学校依法治校、优化治理结构、提升治理能力等要求不断提高，对办公室工作也提出了更高的标准，除了传统职能之外，尤其对制度建设、督察督办和政务公开提出了新要求。
(一)依法治校，要求办公室引领制度建设
“政贵有恒”，法治是现代教育治理的基本特征，根据《全面推进依法治校实施纲要》，学校要依法制定具有自身特色的学校章程，并以章程为统领提高制度建设质量。高校管理到治理的转型，就是建构相应的制度并利用这些制度安排，将以往从上到下的单向度命令链条，改变为纵横交错的多元参与的互动过程[2]。强化制度建设，将原有分散于教学科研等各行政链条的制度加以梳理整合、查缺补漏、分级分类，构建科学的制度体系，这一过程正需要高校办公室来引领和统筹，以制度规范程序、界定权责，运用法治思维加强制度建设，即是依法治校的必然要求，也是提升办公室自身中枢职能的重要途径。
(二)深化综改，要求办公室加强督查督办
根据《中共中央关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《中共教育部党组关于加强落实工作的意见》精神，要改进工作作风、狠抓工作落实、提高执行效能，确保学校改革发展的重大决策、重要工作部署及时、全面、准确地贯彻落实，保障其和谐快速发展，因此，高校办公室在充分发挥组织协调作用的同时，更要加大督查督办力度。随着各高校全面深化综合改革的推进，改革进入深水区，招生制度、人事制度、财务制度、人才培养、科研体制、资源配置等方面都在努力解决核心关键问题，校内多个部门齐头并进，尤其是教育部近两年来大力推进的“放管服”改革工作，校内新举措、新办法同步实施，很多综合性事项需要通过督查督办的渠道保证落实到位，学校办公室要辅佐校领导总览全局、沟通上下、联系各方，推动各职能部门和各单位协调运转，保障改革速度与质量。督查督办事项要全方位、全过程跟进并反馈，做到件件抓落实、事事有回音，健全督查机制，创新督办方法。
(三)加强治理，要求办公室推进政务公开
2017年，教育部下发了《关于全面推进政务公开工作的实施意见》，要求高校“以公开为常态，不公开为例外”，将政务公开作为推进教育治理体系和治理能力现代化的一种重要手段，让权力在阳光下运行，全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开。这就要求高校办公室在原有信息公开的基础上，系统规划和组织落实政务公开，要在信息统计职能的基础上，作为学校的窗口，积极探索政务公开的新思路、新举措、新途径、新方法。现代大学治理主张多元协商共治，强调参与合作，要完善大学治理体系，增强大学自主办学活力，需要充分调动师生及社会参与积极性，落实民主参与机制，以及社会联系合作机制，而这些事务开展的前提必然是政务公开，它是保障师生和社会公众知情权、参与权、监督权的有力措施，做好政务公开，能够推动学校民主政治建设，凝聚人心，汇聚力量，保障学校各项事业健康持续发展。
二、新时期高校办公室推进大学治理现代化现状分析
制度建设、督查督办和政务公开是高校办公室中枢职能的重要组成部分。在长期的工作实践中，各高校都普遍有自身的运行机制和规则规范，但是面对新形势和新要求，需要快速转变工作理念和工作思路，在深入透彻理解“加快推进大学治理体系与治理能力现代化”内涵的基础上进一步改进和完善。目前其普遍存在以下问题。
(一)制度建设，止于清理，浅于体系构建
截至2015年6月末，全国985、211院校共计112所均完成了大学章程制定与核准工作，华中师范大学对其中75所高校进行了调研，有96%的高校完成了规章制度的清理工作，增强了章程和制度的整合度，但对于制度体系的构建远不止于此。从制度建设的理念上，有些高校将制度视为一种规训，认为高校规章制度是为了约束和限制组织成员的行为，只有通过规章制度的约束和限制，才能有效预防和控制师生的越轨行为，这种情况下师生缺乏对制度的认同和内心接纳[3]。同时要构建制度体系，纵向要有层次，横向要有类别;部分高校还停留在传统的“清理”上，没有对制度体系继续建设，既缺少对现有制度的查缺补漏，也没有对制度体系建设的合理规划;缺少对现有制度的合法合规性审查，对于上位法已经修订的情况，校内制度未及时调整;交叉重叠、相互矛盾的制度降低了制度体系的可操作性，容易导致部门间互相扯皮推诿。因此制度体系构建是一项系统工程，而非简单的制度清单罗列。
(二)督查督办，机制不顺，缺少方法创新
普遍来看，高校办公室的督办督查工作较文秘、接待、信访、信息等工作来说相对薄弱，一般能做到确立任务、联系承办单位、过程跟进和结果反馈。但是一些高校没有专门的督查督办人员，没有明确的督查督办工作制度和顺畅的工作运行机制，在深化综改的关键期，随着督查督办事项的增多，热点、难点问题复杂程度的增大，导致了政策不能到位、决策不能落实、综改效率低下;督办模式与方法缺乏创新，督办过程简单封闭，由承办单位进行结果反馈，缺乏实际调研与公开审查等;督办完结后又缺少考核评价，督办结果只看任务是否完成，而往往忽略了其中所用的人力物力，缺乏相应的通报制度和奖惩制度，以致干好干坏、干快干慢一个样，创新后劲不足，执行力度不强。
(三)政务公开，载体单一，内容局限《清单》事项
政务公开包括信息公开和行为公开，信息公开是政务公开的一项重要具体内容，2014年7月教育部发布了《高等学校信息公开事项清单》(简称《清单》)，同年10月要求各部属高校在学校门户网站开设信息公开专栏，统一公布清单各项内容。按照教育部新闻发言人的说法，“清单所列50条只是一个底线要求”，可见信息公开的内容应不仅局限于《清单》，但部分高校没有意识到信息公开的重要性，也未在更广阔的渠道公开更多的信息。根据《2015年度高校信息公开情况评价报告》，仍存在着对信息公开重视度不够、公开形式不方便查看、信息分类混乱等问题，这些问题反映出高校的公共服务意识不强。同时行为公开的部分又包括，决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等，信息公开有教育部的硬性要求，各高校都有一定的工作基础，而行为公开基本都处于起步阶段，很多学校没有完善的制度，没有相应的信息化水平，工作透明度不高。
三、高校办公室有效推进大学治理现代化实施路径
(一)构建制度体系，优化制度建设规程
重塑高校规章制度建设理念，从“管理”走向“治理”，制度不再是简单的约束性文件，制度本身反映了一所高校最基本的权利义务关系及主流价值理念，能在一定程度上协调和平衡人们之间的各种利益关系。制度体系建设应本着合法性、统一性、科学性、规范性和时效性的原则，由点到线到面，再构建立体化制度体系。点即单个的规章制度，要明确其规范的内容关键点、规避的风险、治理的手段等;线即相关工作的全流程、全过程管理，各工作结点环环相扣;面即一个领域内，一个业务层面上的全部规章制度要有效衔接，互为补充，使高校在某个领域的治理全面且有效。在此基础上，各领域规章制度的整合，交叉业务的协调对接才构成完整的学校规章制度体系。
构建制度体系的分层分类，第一层次以《章程》和《党委领导下的校长负责制实施细则》为基石，第二层次是主干管理制度及类别，涉及学校层面的主要制度，分类包括教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、对外合作等方面的制度;第三层次是管理制度子类别，及各项管理实施细则以及各单位、部门内部管理规范、工作流程等[4]。大学章程的主要功用是规制大学权力运行，以章程为统领的制度体系在第二层次应注意按照决策系统、执行系统和监督系统来构建，便于及时查找治理空白区域，及时进行补充。
根据部分高校的制度体系建设实践，也有学校将《规章制度管理办法》列为根本制度，它属于校内其他规章制度的“立法法”，规范制度的立项、起草、审核、评议听证、签发等程序。规章制度的存废改立要有计划、有步骤、有周期性的推进，使制度体系不断完善，切实有效的保障和推进大学治理体系和治理能力的现代化。
(二)完善督查机制，创新督办工作模式
健全督查责任体系，学校层面高校办公室领导亲自督促落实，以保证与校领导的充分沟通，明确办公室督查专职人员，各业务部门及二级学院负责人一般为督察督办第一责任人，并设立部门督查专员，及时向学校办公室反馈督办事项的进展情况;建立督查督办工作制度，明确工作程序，避免现用现抓、临时安排，保证督办工作的连贯性和权威性;实行台账制，督查督办人员要对所有督办事项进行规范管理，通过立项登记、拟办批示、转办、催办、结案、反馈、归档等具体流程来规范督查督办工作[5];立项启动时要有督办单明确督办事项、承办部门、责任人、督办时间节点、办结期限等，并对综合性或相对模糊的工作指标进行任务分解。
督查督办包括定期督查督办、专项督查督办和联合督查督办。定期督查督办是指针对学校重点工作，根据需要确定督办周期并组织进行;专项督办主要针对上级或学校常委会会议、校长办公会议等明确要求限期完成的重要专项工作进行;联合督察督办主要针对影响重大、涉及面广、持续时间长的综合性工作任务，会同相关职能部门抽调人员组成临时督办小组，不定期进行。要加强督办效果的绩效考核，对落实不力的单位及责任人进行追责，对落实办结高质高效的单位及个人给予表扬，并将各部门承办事项情况作为部门及干部考核评价的重要参考。
创新督办工作方式方法，即将统筹督查与突出重点相结合，区分轻重缓急，抓大事、抓难事;以解决问题作为督查督办的最终目标，将服务协调、工作指导融入督办之中，高校办公室应视实际情况对承办单位给予帮助;对热点、难点问题深入调查研究，广开调研渠道，借助网络和新媒体等方式听取最直接的声音;改变简单封闭式督查督办，可引入第三方评议等促进承办单位抓紧落实。
(三)拓展公开渠道，加大政务公开力度
要把政务公开作为学校应尽的义务，它是推进教育治理体系和治理能力现代化的一个重要手段，以公开促落实、以公开促规范、以公开促服务，让师生看得到、听得懂、能监督，优化大学治理环境。首先，要明确政务公开的范围，准确界定公开与非公开的界限，确保学校政务公开工作的全面、完整。其次，要建立政务公开的标准程序，明确政务公开的类型、程序、参与方式、意见处理等，确保政务公开能符合相应标准，能够达到社会公众对政务公开的要求[6]。再次，在“互联网+”的背景下，要扩大公众参与度。学校的政务公开事项不应只局限于基本信息，应拉近与师生的距离，针对不同性质的公开事项采取不同公开方式，同时设置“反馈评价平台”，落实师生和公众知情权，畅通师生事前提议、事中参与、时候监督的渠道。
根据《高等学校信息公开办法》，各高校应结合自身情况制定《信息公开实施细则》，除了门户网站对《清单》内容的公开外，还应广开渠道加大信息公开。传统的方式包括及时通过教代会、工会、学代会等向全校师生公布学校的发展规划、年度工作报告、重大决策、招标采购、财政预算等信息，并听取师生的意见和建议;通过报纸、广播、宣传栏等公开评奖评优、绩效考核、财务收支等情况，加强校内信息的共享;随着信息技术和自媒体的快速发展，学校也应结合微博微信等新媒体，积极创新信息公开形式，及时对外发布学校的相关信息。
四、结语
在推进大学治理体系和治理能力现代化的大背景下，高校办公室引领制度建设、加强督查督办和推进政务公开三个职能是有机联系、相辅相成的。科学完善的制度体系是督查督办顺利执行的前提保障，将规章制度和重大事项督查督办情况纳入政务公开范畴，也可以形成倒逼机制，对相关制度与事项的运行、执行情况进行满意度评价和反馈，从而促进民主参与和民主监督，在大学治理体系内部形成良性循环，促进大学治理能力发展现代化。
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