[摘 要] 在当前政府更多强调自身责任,努力增加政府供给水平的政策导向下,政府在制定和实施普及学前教育政策时有必要考虑政府供给对市场供给可能造成的“挤出效应”。美国佐治亚州和俄克拉荷马州基于各自学前教育市场的现有结构,分别选择以公共资助和公共供给为主要方式推进州内学前教育的普及。两州都出现了“挤出效应”,其中佐治亚州的公共资助方式导致了公共资本对私人资本的“挤出效应”,而俄克拉荷马州的公共供给方式导致的“挤出效应”则主要表现在服务内容和师资力量的变化上。虽然“挤出效应”并不都是消极的,但两州都采取了多种质量评价体系来积极应对引发的消极问题,以保障财政资金的充足和师资力量的提升。由于新中国成立以来我国的学前教育经历了从公办性质幼儿园为主到随着市场化改革形成的公办性质幼儿园相对停滞而民办幼儿园发展迅速的局面,因此具有不同历史条件的地区在构建普惠性学前教育公共服务体系时,应选择不同的最优发展路径,同时都应建立包括政策环境、政策实施、入园机会、教育质量等多个要素和维度在内的学前教育项目质量综合测评体系,以敦促地方政府加强对所实施的学前教育项目的质量诊断和监督,并将测评结果作为提高自身决策水平和改进学前教育项目的重要依据。
[关键词] 学前教育;政府供给;市场供给;挤出效应
一、普及学前教育的理论依据与供给方式
国内外许多对幼儿早期干预的研究显示,学前教育对于幼儿身心的全面发展至关重要,[1][2]而且会影响儿童之后的学业成就[3]及其未来在劳动力市场上的表现;[4]学前教育还可以有效地增加女性劳动力的供给,从而增加家庭收益,并可以使国家和社会有更多的优质劳动力资源,得到更多的税收收入,进而创造更多的社会财富;[5][6][7]学前教育还可以通过教育的“起点公平”来缩小贫富差距及降低犯罪率,国家对学前教育的投入被认为是社会回报率最高的投资方式。[8][9]
儿童早期干预研究的相关成果与结论成为很多国家政府设计和制定学前教育政策的重要依据。经济合作与发展组织(OECD,以下简称经合组织)发布的《教育概览2018》(Education at a Glance 2018)中指出,学前教育的普及化已经成为经合组织国家的普遍趋势,2005年至2016年,3~5岁儿童的入园率从75%上升至85%。在此基础上,很多经合组织国家还将学前教育的服务对象延伸至3岁以下儿童,2016年,经合组织国家中约有三分之一3岁以下儿童接受了早期教育,相比于2010年上升了5个百分点。目前,超过一半的经合组织国家将学前教育的管理责任提升至国家政府或地区政府层面,以强化学前教育的普及力度。[10]
公共产品理论认为,由于存在“市场失灵”和基于社会福利最大化的角度,公共物品需要由政府来负责提供,私人物品则由市场来进行供给,而介于两者之间的“准公共物品”的供给则需要政府和市场共同承担。[11]政府对准公共物品供给的干预方式包括直接提供、资助补贴以及制度管理等。以教育为例,直接提供是指政府的教育部门直接举办公立学校;资助补贴是指给私立学校提供资助或补贴,以购买服务等方式扩大学位的供给,或者通过给学生家庭提供资助来促进教育需求量的提高;制度管理则是政府通过一系列规章制度来促进教育的扩张或者学校质量的提高。在教育普及化的过程中,政府一方面可以选择通过直接提供的方式,举办更多的公办学校,另一方面可以选择通过提供资助或补贴的方式,促进私立学校学位的增加,以购买服务等方式来刺激整体教育供给的增加。
由于学前教育对于儿童家庭乃至整个国家的外部收益得到了更多地论证与认可,很多国家都将学前教育定位为“准公共物品”,并从国家层面制定儿童早期干预的相关政策,强调政府职责的同时,也依靠市场的力量来提高学前教育的供给水平,因此一个国家的学前教育供给呈现的是一种由政府和市场共同参与的混合供给体制。根据政府和市场供给比重上的差异,理论上至少存在三种普及学前教育供给方式的政策选择:第一种是以政府直接提供公办性质的学前教育为主,市场负责满足家庭对于个性化和高质量的学前教育需求,或在公办学前教育机构运营时间之外的儿童看护服务等;第二种是以市场提供的私立机构为学前教育服务的供给主体,政府负责“制度供给”,即制定相关准入与质量标准及退出机制,并负责监管和落实;第三种是政府提供部分公办性质的学前教育(如保障弱势群体儿童的学前教育),但会对市场提供的私立学前教育机构以资助和补贴等购买服务的方式,将其纳入到学前教育公共服务体系当中,以确保进入私立机构的儿童实质上享有与公立学前教育机构同等的机会和质量。
二、普及学前教育供给方式的选择及影响
学前教育供给方式的选择会受到多重因素的影响,如学前教育产品定位、学前教育管理制度、政府财政能力、政府支出偏好、经济发展水平、居民购买能力、适龄人口规模以及社会文化和习俗观念等。如果一个国家选择第一种以政府提供为主的学前教育供给方式,那么这个国家易于控制和监管学前教育的基本质量标准,每个儿童都能有公平的机会享有学前教育服务,但这种模式要求政府要具备较高的财政能力和完善的教育管理制度,并且能够提供高质量的学前教育项目,而具备以上条件的国家和地区十分有限。如果一个国家选择第二种以市场提供为主的学前教育供给方式,市场中那双“看不见的手”会迅速引导供给者在具有学前教育需求的地方提供学前教育服务,但这种配置效率却无法保证学前教育的服务质量,市场的逐利性更难以确保学前教育的“准公共物品”属性在公平维度上的体现,再加上政府监管能力的有限,以及存在政府管理部门和市场供给主体容易形成利益集团而相互勾结的可能性,因此第二种模式已逐渐被世界很多国家政府所摒弃。由于学前教育产品定位的变迁以及政府财政能力的限制,目前大多数国家都采用第三种学前教育供给方式,即政府和市场共同供给的混合供给体制。这种供给方式一方面可以发挥政府的主导作用,通过公办园来实施学前教育的发展目标和课程标准,另一方面可以利用市场的资金和力量,来弥补政府供给的不足,同时通过政策制定和财政资助等方式对其实行有效引导和监管。
但在政府和市场的混合供给体制中,政府和市场两个供给主体在供给行为上也会产生相互影响。特别是在政府开始更多地强调自身责任,提高政府供给水平的趋势下,教育普及目标的成功与否取决于政府的干预是在现有供给的基础上增加了学位,还是仅仅挤出了当前市场中的学位供给,即出现了公共供给对市场供给的“挤出效应”。在类似教育、医疗和保险等准公共物品的混合供给体制中,政府和市场两个供给主体之间会有互动关系,特别是公共供给的扩张可能会在原有市场结构基础上增加物品或服务的供给,也有可能会对原有市场产生结构性影响,对市场供给具有一定的“挤出效应”,而这一效应的存在会导致公共供给的效率损失。在政府对各类准公共物品进行供给干预的政策评估中,已有大量研究显示政府供给会对原市场供给产生“挤出效应”,比如在医疗、健康保险、廉租房和研发投入领域等,都存在政府供给扩张对市场供给的替代,公共供给对市场供给的“挤出”导致供给总量的增加并没有达到政府干预的预期。[12][13][14][15]在教育领域也有类似的发现,如菲律宾的高中教育和美国的两年制大学公共供给的扩张政策,都产生了对私立教育供给的“挤出效应”。[16][17]
“挤出效应”的产生源自于不同类型的教育需求对于混合供给教育市场结构变化的反应。从家庭需求来看,由于文化传统、社会意识及信息不充分等原因,家庭更愿意为孩子选择政府供给的学前教育服务,因为政府供给的服务质量相对稳定也更有保障。但由于政府供给量的不足,那些没有办法在公立学校购买到学前教育服务的家庭只好去私立机构进行购买,但只要政府增加公共供给并能够购买成功,这些家庭就会放弃私立学前教育市场的购买行为,此类家庭的学前教育需求被称为“超额需求”。具有超额需求的家庭购买市场供给的学前教育服务只是由于政府供给的公办学位不可得而做出的次优选择,这种需求会随着政府供给的增加而减少。而另外一种情况是,由于政府供给的学前教育服务质量标准相对统一,无法满足儿童家庭的个性化偏好,如对质量有更高的要求或具有特定的文化或信仰等,这些家庭即使在有能力购买到公办学位的情况下也会选择去购买与自身偏好更为贴合的私立机构的学前教育服务,这种需求被称为“差异化需求”。[18]具有超额需求和差异化需求的家庭都会购买市场供给的学前教育服务,但是他们购买的动机是不同的,因而面对市场结构变化时会有不同的行为选择。在学前教育普及化的过程中,随着公共供给学位的增加,具有超额需求的家庭会转而购买政府供给的学前教育服务,而具有差异化需求的家庭则会继续购买市场供给的学前教育服务。[19]因此,在不同需求结构的地区,政府普及政策的实施效果是有差异的,特别是在具有大量超额需求的地区,公办学位的增加并不一定全部用于那些原本无法接受学前教育的儿童,可能只是部分替代了业已存在的私立学位,于是导致公共供给对市场供给产生了一定程度的“挤出效应”,进而影响到普及学前教育政策目标的实现。
下文则以美国佐治亚州和俄克拉荷马州为例,分别探讨两州在普及州立学前教育项目的过程中,不同供给政策和供给方式所产生的效果和影响,其中特别关注了公共供给对市场供给可能存在的“挤出效应”,以期为我国学前教育普及政策的制定实施,以及供给方式的制度选择提供理论参考和现实依据。
三、美国两州普及学前教育的发展历程及存在的问题
美国前总统奥巴马于2013年提出了一项彻底的学前教育改革项目——普及学前教育(Preschool for All),意图用10年时间在全国范围内大幅度提高4岁儿童学前教育的入学率以及学前教育项目的质量。[20]作为美国最早开始在全州范围内普及学前教育的两个州,佐治亚州(Georgia)和俄克拉荷马州(Oklahoma)分别从1995年和1998年开始普及州政府资助的学前教育项目(佐治亚州的Pre-Kindergarten Program和俄克拉荷马州的Four-Year-Old Preschool Program,以下将这两个项目统一简称为Pre-K项目),其项目的覆盖范围和教育质量在全美被称为“典范”。[21]
与美国联邦政府提供的“提前开端”(Head Start)项目不同,Pre-K政策的制定和组织实施由美国各州政府负责。作为联邦制国家的美国,其各州政府在教育政策的制定和实施上具有高度的自主权和自由裁量权,因此每个州Pre-K项目的服务对象和供给方式都不尽相同。Pre-K项目始于20世纪60年代的加利福尼亚州,并在之后的近三十年间得到了很快的发展。目前,全美国43个州和华盛顿哥伦比亚特区都在不同程度和规模上实施了该项目。Pre-K项目成立之初的主要目标是为处境不利的4岁儿童提供学前教育服务,但随着社会经济的发展和财政能力的提高,一些州政府开始将Pre-K项目的服务对象扩展至所有4岁儿童,即将学前教育普及化,其中就包括最早普及州立学前教育项目的佐治亚州和俄克拉荷马州。[22]
在美国实行Pre-K项目的40多个州中,超过三分之一的儿童都在私立机构接受Pre-K项目服务,同时各州项目之间的公私比例结构具有很大差异,如包括佐治亚州在内至少14个州50%以上参加Pre-K项目的儿童就读于私立学前教育机构,而俄克拉荷马州的Pre-K项目则主要由公立学校负责。[23]可见,佐治亚州和俄克拉荷马州分别采用的是前文所述的第三种和第一种供给方式,即以政府和市场为主体的混合供给体制和以政府提供为主的学前教育供给方式。
(一)佐治亚州的Pre-K项目
1. 项目背景及发展情况。
佐治亚州的Pre-K项目始于1985年,是美国最早开始实施学前教育的州之一。1993年,佐治亚州的彩票基金被获准用于资助Pre-K项目的扩张,Pre-K项目得到了快速发展,服务的弱势儿童从1992年的750名突增至1993年的8700名,并于1994年继续大幅增长至15500名。由于彩票基金的充裕,佐治亚州于1995年开始将Pre-K项目的服务对象扩展至所有4岁儿童,成为美国第一个为所有收入阶层家庭的4岁儿童提供自愿参加的学前教育服务的州。1996年,佐治亚州参加Pre-K项目的儿童每年约有57000名,并于2001年增长至63613名,其中25711名儿童来自低收入家庭。截至2015年,该项目的总入学人数为80430人,占全州4岁儿童总数的59%,项目服务机构遍及全州所有的学区。[24][25][26]
2. 供给方式及具体措施。
Pre-K项目在普及之初需要大幅度地快速增加学前教育服务的供给,而当下已有的公立学前教育机构却无法在短时间内迅速地增加。为完成既定项目进度目标、迅速扩张学前教育,佐治亚州政府于是将私立学前教育机构纳入为普及学前教育服务的供给者,以政府资助的形式让其提供Pre-K规定的学前教育服务。只要同意州政府制定的课程和办学标准,并达到每年至少180天、每周5天和每天6.5小时的服务期限,公立学校和私人机构都可以成为Pre-K项目机构并获得州政府的财政资金资助。在彩票基金尚未资助学前教育时,1992年的项目资金仅为300万美元。在彩票基金成为项目资金的主要来源之后,2000年的项目资金增长至2.24亿美元,并于2010年继续增至3.41亿美元。由于2011年开始的预算削减,Pre-K项目的财政资金有所减少,2015年该项目的总支出为3.13亿美元,生均支出3880美元。项目资金由彩票基金管理部门直接拨付给Pre-K项目机构,与俄克拉荷马州不同,这些机构中只有20%是公立学校。[27][28][29]
因此,佐治亚州学前教育普及化过程中的政府干预方式以政府资助为主,家长可选择具有资质的公立或私立学前教育机构。
3. 政策效果及出现的问题。
佐治亚州在学前教育普及后的十多年时间里,项目机构的规模扩大了近20%,学位数量的增加来源于私立学前教育机构和公立学前教育学校的共同增长,因为两种类型的学前教育机构都可以申请到Pre-K项目的资金,而该州至少60%获得财政资助的Pre-K项目机构是建立在之前业已存在的私立学前教育机构的基础之上。换言之,成为普及学前教育的项目机构超过一半以上是从原先市场供给的学前教育机构直接转变而来。这说明佐治亚州学前教育的普及过程中发生了明显的对原先市场供给的“挤出效应”。尽管学前教育机构的数量有所增加,但增加的数量并没有达到政府预期资助的数量标准。因此,一些新增的受资助的学前教育供给只是替代了即使没有政府资助也会提供学前教育服务的市场供给,在这种情况下的学前教育服务机构数量没有变化,改变的只是资金来源渠道,即公共资本“挤出”了原有市场中的私人资本。相关实证研究的结果显示,“挤出效应”还存在显著的区域差异,即在初始供给水平较低的农村地区,学前教育普及项目的实施可以产生更大程度的扩张,即在原本学前教育供给很少的农村地区,政府干预的预期效果更为合意,可以增加更多的学前教育机构和工作人员,在此类地区也基本不会发生明显的“挤出效应”。[30]
佐治亚州以政府资助为主要方式的Pre-K项目,使得公共资本逐渐替代了私人资本,产生了公共资本对私人资本的“挤出效应”。这种“挤出效应”一方面可以减轻儿童家庭的负担,因为原有私立学前教育机构基本依靠收取家庭的保育费运营,私人资本的减少意味着家庭所需缴纳的费用降低。但这其中需要注意区分减轻负担的儿童家庭的社会经济状况,如果在原有私立学前教育机构就读的大多是低收入家庭的孩子,那么公共资本对私人资本的“挤出”实际上是改变了低收入家庭的预算约束,进而促进了低收入家庭的学前教育需求,提高了处于不利地位儿童的受教育机会;但如果就读于原有私立学前教育机构的孩子大多数来自于中高收入家庭,那么公共资本对私人资本的“挤出”实际上是一种对中高收入家庭群体的财政补贴,这种补贴则是公共财政资源配置的不公平与低效率。同时,如果扩张的普及学前教育项目大部分用于接收原来就读于私立教育机构的中高收入家庭的儿童,而那些处境不利的低收入家庭的孩子并没有因此获得更多的入学机会,由此又会带来教育机会的不平等问题。另一方面,如果大多数市场供给的学前教育机构在政府资助的激励下都转向成为普及学前教育项目的供给者,那么市场供给将逐渐趋于同质化,那些差异化和多样化的学前教育服务需求就难以得到满足。
另外,这种公共资本对私人资本的“挤出效应”使得项目的资金来源趋于单一化,项目的正常运转与实施保障过度依赖于项目资金的充裕程度。佐治亚州Pre-K项目的资助资金来源于州彩票收入,由于预算资金的缩减,2011~2012学年的学前教育项目发生了几项变动,包括服务时长减少了20天,即从每学年180天减少为160天;师生比的标准从1 ∶ 10更改为1 ∶ 11,被允许的最大班级规模从20名增至22名学生。服务时长在之后的2012~2013学年回升至170天,2013~2014学年又恢复至原来的180天。[31]由此可见,单一的资金来源导致Pre-K项目的稳定度紧密关联于彩票收入的稳定程度,使得学前教育项目的服务质量随之波动起伏,缺乏风险调控与保障机制。
(二)俄克拉荷马州的Pre-K项目
1. 项目背景及发展情况。
俄克拉荷马州的Pre-K项目起源于20世纪80年代的4岁早期教育项目(Early Childhood Four-Year-Old Program),致力于服务该州所有的4岁儿童。为达成这一目标,1998年通过立法确认,俄克拉荷马州成为继佐治亚州之后全美国第二个为所有4岁儿童提供免费学前教育的州。2005年Pre-K项目的入学人数为33405人,是1998年入学人数16787人的两倍。2015年的总入学人数增长至40085人,占全州4岁儿童总数的75%。1998年,俄克拉荷马州65%的学区参加了Pre-K项目,至2005年这一比例上升至96%,参与的学区有521个。目前该州99%的学区都可提供Pre-K项目服务。[32][33][34]
2. 供给方式及具体措施。
早年的Pre-K项目仅仅是服务低收入群体,而且无法得到全额资助,因此很多公立学校选择和同样是服务于低收入家庭儿童的“提前开端”(Head Start)项目进行合作。而在1998年Pre-K项目普及化之后,由于财政资金的充足和管理规则以及项目目标的不同,公立学校基本不再与其他项目机构合作,开始独立承担供给职责,提供全天(每天6小时)或半天(每天2.5小时)的学前教育服务。俄克拉荷马州90%的项目服务供给都来源于公立学校。2010年,俄克拉荷马州Pre-K项目资金为1.67亿美元,而 2015年的项目资金为1.49亿美元,低于2010年的水平。2015年Pre-K项目的生均支出为3709美元,另加上州财政以外的来自市政府或联邦政府的资金,全部生均支出为7782美元。财政拨款使用生均拨款公式,基于学生年龄和项目时长等因素进行核算。[35][36][37]
因此,该州学前教育在普及化过程中主要依靠政府的直接供给,政府对学前教育的干预主要发生在公立教育体系之中。
3. 政策效果及出现的问题。
俄克拉荷马州政府将普及学前教育的补助资金直接发放到公立学校,因此该州Pre-K项目的普及基本全部依靠公立学校的扩张,尽管“超额需求”理论认为公立学校的大幅度扩张会对私立学校产生明显的“挤出效应”,但该州私立学前教育机构的数量只有轻微地下降。[38]这一结果的出现可能是因为学前教育普及项目的服务对象仅为4岁儿童,那些有可能被“挤出”的私立学前教育可以灵活调整和转变自身服务对象或服务内容,为非4岁儿童提供学前看护和教育服务,或者在公立Pre-K项目运营的时间之外提供学前教育服务以满足全职工作家长的需求,如儿童家长需要每天工作8小时,而公立学校只提供最多6小时的学前教育,那么私立学前教育机构就可以提供短时服务以衔接这2小时的时间差。因此,虽然机构数量上没有明显的变化,但原本服务于4岁儿童但目前并不提供学前教育普及项目的机构,其原有服务内容实际上被“挤出”,从而不得不更换学前教育的服务类型以弥补Pre-K项目的空白,形成差异化竞争,以满足多样性的学前教育需求。这种服务对象和服务内容上的“挤出效应”实则有助于学前教育市场的多样化发展,以满足不同家庭的异质性需求。
另外,由于俄克拉荷马州Pre-K项目教师的起薪约为2.7万美元,远高于全国同类教师的平均工资1.7万美元,[39]因此该州普及学前教育过程中的“挤出效应”还体现在学前教育机构的师资力量上,即很多原来在私立学前教育机构工作的教职工转移至公立学前教育机构工作,以弥补Pre-K项目普及过程中师资短缺的问题。结果导致私立学前教育机构的人员数量出现了显著的降低,而与此同时私立学前教育机构的数量却并没有大幅降低。这说明虽然对于市场供给学前教育的服务机构并没有被“挤出”,但教师的流失同时会导致此类机构教育规模的减少或者师生比的降低,从而学前教育的服务质量有可能出现下降的趋势。这同时又带来一个新的问题是,从私立教育机构转移至公立学校的教师质量是否能达到州立Pre-K项目的标准和要求。2015年,该州在一项全国范围内开展的4岁儿童学前教育质量达标测试中,10项指标中有2项与教师质量相关的指标不合格,如助理教师的学历只要求具有高中文凭或同等学力,并没有要求具备学前教育相关的资格证书,教师也缺乏专业发展方面的培训等。[40]
四、两州普及学前教育的制度选择逻辑及针对出现问题所采取的应对措施
佐治亚州和俄克拉荷马州普及Pre-K项目的起始时间都为20世纪90年代中后期,基本发生在同一时期,而两州在学前教育普及化过程中供给方式的制度选择存在很大差异。佐治亚州主要提供政府资助,鼓励有资质的公立或私立学前教育机构来增加学位供给,而俄克拉荷马州则通过政府供给,在公立学校中增加学前教育学位的供给。两州不同的制度安排很大程度上取决于其不同的初始条件,佐治亚州普及Pre-K项目的起点非常低,当时已有的学前教育学位非常稀缺,要在短时间内迅速达到普及学前教育的目标,只能更多地依靠政府以外的市场力量来完成,同时佐治亚州的彩票基金在当时又十分充足,所以以政府资助为主的政府和市场混合供给体制就成了该州普及Pre-K项目的政策选择;而俄克拉荷马州在普及Pre-K项目的伊始,已经有了相当规模的公立学校系统,同时财政资金也比较充足,为了保证项目目标的实现和项目管理的独立性,俄克拉荷马州政府普及Pre-K项目时选择以政府直接提供为主的供给方式。可见,项目资金的充裕是能够普及Pre-K项目的先决条件,具体供给方式的选择则需要在该地区已有的资源条件下进行考量。政府和市场混合供给体制可以在政府供给水平比较低的初始条件下,通过利用市场力量,较为快速地达到普及目标;而政府直接提供的供给方式较易于管理项目并保证质量,但其需要政府供给水平比较高的初始条件。因此,在普及学前教育的过程中,政府首先要根据本地区已有的学前教育市场结构,因地制宜地制定学前教育的发展模式。
无论依赖于何种初始条件的制度变迁,普及学前教育不同供给方式的选择会引发不同程度和表现形式的公共供给对市场供给的“挤出效应”,从而相应地对学前教育项目的实施保障和师资力量等方面产生影响,并最终体现在学前教育项目的质量问题上。因此,美国有很多全国范围内的针对学前教育项目的质量测评体系,如国家早期教育研究中心(National Institute for Early Education Research, NIEER)制定的质量标准规范,并根据此标准每年对全国范围的Pre-K项目进行10项质量指标的评价和排名,[41]以敦促各州有针对性地改进学前教育质量。另外还有质量排名和改进体系(Quality Rated Improvement System, QRIS)和课堂评价评分体系(Classroom Assessment Scoring System, CLASS)等。
其中国家早期教育研究中心制定的10项质量指标分别为:综合早期学习标准,教师具有本科学历,教师具有学前教育的专业培训,助理教师具有儿童发展大专文凭或同等学力,每年至少15个小时的在岗时间,最大班级规模为20人,师生比至少为1 ∶ 10、项目提供视力、听力、健康等支持服务,项目至少提供一餐,项目提供现场参访或实地考察。另外一个高质量学前教育评测框架被称为“15项核心要素”(15 Essential Elements),在大量文献综述和案例研究的基础上,有学者总结出州政府提供高质量学前教育必备的15项核心要素,具体包括三个大类,15个指标。该指标体系认为各要素无法单独提高学前教育质量,所有要素需要共同发挥作用。[42]该框架是一项兼顾机会公平与教育质量,对政策制定、政策内容和政策实施有比较全面涵盖的评价体系。10项质量指标和15项核心要素两种评价体系都从学习标准和有效课程、教师学历和资质、课堂规模和服务时间等方面重点关注了高质量学前教育的必备条件。其中,“15项核心要素”不仅关注了学前教育体系内部的质量标准,还从顶层设计的高度强调了政府的政治意愿、政策环境、领导力和沟通能力,以及用整合式的评估体系和测评数据结果来科学地监督教育质量、指导教学方式的改进并提高项目的决策水平。
各样的质量标准可以帮助佐治亚州和俄克拉荷马州监督并解决由于预算缩减所导致的服务时间的减少,以及教师质量不合格等质量问题。佐治亚州的Pre-K项目曾多年是可以完全达到国家早期教育研究中心的10项质量标准的少数几个州之一,但如前文分析所示,在普及学前教育过程中,由于公共资本对私人资本的“挤出”,导致该项目过度依赖于单一的资金来源,并出现了项目质量随着资金充裕程度的变化而波动的情况。俄克拉荷马州的项目资金来自于州政府的预算拨款,同样也面临着预算减少的情况,但由于俄克拉荷马州的Pre-K项目主要在公立教育体系中举办,项目的资金来源不仅限于州政府,还来自于联邦政府和市级政府的资助。2014~2015学年,佐治亚州Pre-K项目的生均支出为3880美元,全部来自于州政府的资助;俄克拉荷马州Pre-K项目来自于州政府资金的生均支出为3709美元,略低于佐治亚州,但如果加上州财政以外的资金来源,俄克拉荷马州Pre-K项目的生均支出高达7782美元。可见,打通层级政府之间的资源配置渠道在应对项目运转可能出现的资金短缺等风险调控和质量保障等方面十分重要。美国前总统奥巴马于2013年提出的普及学前教育(Preschool for All)改革,预计利用10年的时间用750亿美元的联邦资助来提升国家整体的学前教育机会和质量。佐治亚州于2014年获得了联邦政府的一项名为“力争上游——早期学习挑战拨款”(Race to the Top—Early Learning Challenge Grant,RTT-ELC),用以增加早期教育的入学机会和教育质量。另外,佐治亚州还将赢得的“基础教育力争上游”(K-12 Race to the Top)的拨款用以培训Pre-K项目教师的专业发展,并根据课堂评价评分体系(Classroom Assessment Scoring System, CLASS)的结果来提高课堂互动与教学方法。[43]因此,更多中央政府的政策引导和资金支持有助于州政府灵活应对预算缩减和资金短缺带来的质量风险,同时州政府需要具备更多的自由裁量权来综合调配已有资源,根据学前教育的质量评测结果有针对性地改进本州项目的问题。
俄克拉荷马州在普及学前教育的过程中采用了以公共供给为主要的供给方式,即州政府资助的Pre-K项目主要在公立学校中举办,虽然该州并没有出现理论上预期的对市场供给的学前教育机构的“挤出”,然而公共供给扩张的“挤出效应”体现在学前教育项目的师资力量上,大量的教师从原有私立学前教育机构流动至公立学校中,并引发了教师学历不达标、在职教师培训缺失等问题。2010~2011学年,教师接受专业发展培训的要求从州层面的项目规定中被取消,转由每个学区自主决定教师专业发展培训的具体时间要求。为提升师资力量,俄克拉荷马州于2013年开始对公立学校学前教育的教师资质规定了达标要求。首先,必须成功完成俄克拉荷马州师资培养委员会(Oklahoma Commission for Teacher Preparation,OCTP)认证的教师教育项目,或者取得学前教育专业相关的本科以上学位,GPA在2.5以上,并具备至少2年学前教育领域的实践经验。其次,必须参加并通过俄克拉荷马州教师资格考试(Certification Examinations for Oklahoma Educators),其中包括两项测试:早期儿童教学专业考试[Oklahoma Professional Teaching Examination (PK-8): Early Childhood]和学前教育科目测试(Oklahoma Subject Area Test: Early Childhood Education)。最后的步骤即为申请教师资格证,并每五年重新审核更新教师资格证。审核的主要标准是专业发展的培训需要达到一定的时间,然而这个时间依旧是由各个学区自行制定相关标准。[44]可见,尽管俄克拉荷马州已经开始从教师学历和资质等方面进行改善,也要求必要的专业发展培训来保证师资水平,但根据15个高质量学前教育的核心要素标准,该州的教师质量和培养方式依旧还需要更多维度的提升,如对教师进行学生测评结果运用的培训,以指导教师根据学生测评来动态改善课堂互动和教学方法等。
五、对我国普及学前教育的启示与政策建议
自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》实施以来,各级政府积极贯彻落实这两个文件提出的普及学前教育的发展目标,多种渠道加大学前教育投入,扩展学前教育资源。通过编制2011~2013年、2014~2016年和2017~2020年连续三期的学前教育行动计划,以及一系列政策文件,明确了学前教育公益普惠的发展方向,推动建立学前教育公共服务体系。
由于新中国成立以来我国的学前教育经历了从公办性质幼儿园为主到随着市场化改革形成的公办性质幼儿园相对停滞而民办幼儿园发展迅速的局面,因此2009年之前各地区学前教育的办园格局差异很大,有的地区以公办园为主,如上海市;有的地区以民办园为主,如广州市;更多的则是公办园和民办园并行发展的地区。具有不同初始条件的地区在构建公益性和普惠性学前教育公共服务体系时,应该选择不同的最优发展路径,以公办园为供给主体的学前教育普及方式可能并不适用于所有地区。
本文通过对美国佐治亚州和俄克拉荷马州Pre-K项目普及过程中的供给方式选择及影响的分析可以看到,各州根据自身初始条件和政策目标选择了不同的供给方式,是一种基于当前现实条件的合理的制度安排,但每种政府干预方式都会对原有市场结构造成一定的影响,特别是会出现表现方式各异的“挤出效应”。无论“挤出效应”呈现何种表现形式,最终的政策目标都是为适龄儿童提供高质量的学前教育服务,因此各州从质量控制的角度,将质量标准体系作为诊断工具,分析学前教育存在的问题并回溯至本州的市场结构中去寻找相应的对策。因此,基于美国两州Pre-K项目的对比研究,本文认为由于在我国学前教育普及化之前,各地学前教育市场结构差异很大,在资源有限的条件下,学前教育普及过程中的供给方式难以统一化或标准化,各地方政府需要针对地方现有条件,找到当前适合本地区学前教育普及与发展的制度选择和制度安排,同时要注意政府干预对于原有市场结构的影响,并通过质量监测来对干预策略进行修正与完善。具体政策建议如下:
首先,在公立学校为供给主体的学前教育市场结构中,政府需要在继续增加公办学位供给的过程中对市场学前教育机构予以适度引导,让那些受“过度需求”驱动的私立学前教育机构转变为以“差异性需求”为驱动力的私立学前教育机构,使其服务内容和发展目标转向定位于满足儿童家庭的多样化需求,如为0~3岁幼儿提供早教服务等,私立学前教育服务机构定位的灵活调整可避免出现被公共供给“挤出”的影响。同时,还要加大力度培养学前教育的师资力量,在学前教育普及化的过程中防止产生因缺少配套师资而导致教育质量下降的趋势,从招聘考核标准、专业发展培训到如何使用学生测评数据指导课堂互动与教学方法的改进等方面,都需要有政府层面的政策引导与财政支持。
其次,在市场供给为主或政府供给与市场供给并行发展的学前教育市场结构中,则需要谨慎采用增加公共供给的学前教育普及政策,而应以公共资助为主要的发展方式,以购买服务等手段将更多合格的私立学前教育机构纳入到普惠性学前教育公共服务体系当中。通过政府对学前教育机构的标准化认证,减少由于信息不对称所导致的公办园偏好,并进一步减少建立在公办园偏好基础上的“超额需求”所引发的“挤出效应”,防止出现大规模的公共供给对市场供给的“挤出”。另外,在与社会资本合作过程中利用有效的奖补措施形成公私合作伙伴关系式的合作,更充分地利用社会资本来达到项目范围的扩大和质量的提高,以防止出现美国佐治亚州在以公共资助为主要方式的普及学前教育过程中产生的公共资本对私人资本的“挤出”。同时,为降低项目实施过程中可能面临的预算风险,需建立层级政府间的成本分担机制,保证项目资金来源的多样化与稳定度。
最后,建立综合有效的学前教育项目质量测评体系,从政策环境和政策实施,到入学机会和教育质量等多个要素和维度进行构建,以敦促地方政府在不同市场结构条件下都可以对所实施的学前教育项目进行质量诊断和监督,并将测评结果作为提高自身决策水平和改进学前教育项目的重要依据。
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